Поръчка „за свои“: Шокиращо – „Напоителни системи“ покани само един доставчик за 51 хил. евро и заключи счетоводството си в затворен кръг

Разследващият екип на Топ Преса прегледа поканата и проекта на договор по обществената поръчка с уникален номер 02023-2026-0001 на „Напоителни системи“ ЕАД, публикувана на 21 януари 2026 г., със срок за оферти до 27 януари 2026 г., 23:59, и прогнозна стойност 51 125,60 евро без ДДС. На пръв поглед това е рутинна ИТ поръчка за „подновяване правото на ползване и абонаментно поддържане“ на счетоводна система. На втори поглед документите показват нещо по-остро: възлагане „по покана до определени лица“, адресирана не до „лица“, а до едно конкретно дружество, и то с мотив за „изключителни права“; пакетиране на различни технологични услуги в един договор; условия, които наказват формални грешки с отстраняване; и договорни клаузи, които преместват риск и контрол в посока, неблагоприятна за възложителя и обществените средства. Тези черти сами по себе си не са доказателство за нарушение, но са достатъчни, за да поставят въпроси за прозрачност, конкуренция и пропорционалност, особено когато става дума за държавно дружество и критична финансова инфраструктура.

Поканата е адресирана до управителя на „ДИУЕЪР“ ЕООД и изрично сочи правното основание: чл. 191, ал. 1, т. 2 от ЗОП във връзка с чл. 20, ал. 3, т. 2 от ЗОП, тоест ред „покана до определени лица“, приложен за подпрагови поръчки. В мотивите се казва, че през 2023 г. дружеството е обявило открита процедура за сходен предмет и е избрало изпълнител, след което аргументацията стига до стандартния страх на всяка администрация: смяната на продукт би донесла „съпътстващи разходи“ и „значителен риск от загуба на данни или грешки“. На тази основа възложителят приема, че съществува възможност да възложи изпълнението чрез покана до определено лице, а именно „ДИУЕЪР“ ЕООД, „носител на изключителни права за внедряване и поддържане“ на програмния продукт „Бизнес процесор – Конто 66“. Това е ключовият завой: от пазар и конкуренция към един-единствен адресат. И тук започва зоната, в която моралът и законът настояват за максимална яснота, доказуемост и минимизиране на зависимостите, защото „изключителни права“ могат да оправдаят ограничаване на конкуренцията само доколкото са реални, относими и неизбежни.

Предметът на поръчката не е само „подновяване на право на ползване“ и абонамент за счетоводни модули. В техническото описание влизат абонаментна поддръжка на подсистеми „Счетоводство“, „Дълготрайни активи“, „Документооборот и складове“, „Каса и Банка“, годишна техническа поддръжка на Oracle, параметризиране и абонамент на „Разпределение на разходи“, настройка на функционалност „Отворено банкиране“, предоставяне на информация за наличност и движение по 15 банкови сметки чрез „Отворено банкиране“ и обучение на до 20 служители. Тоест това е пакет, който събира в един договор софтуерен лиценз, функционални настройки, ИТ поддръжка на база данни и интеграция с банкови данни. В проекта на договор има и допълнителни индикатори, че възложителят очаква не просто „поддръжка по телефона“, а реален достъп: изпълнителят има право да иска „електронен и физически достъп на специалисти… до сървъра“, а възложителят се задължава да осигурява такъв достъп. Когато в един пакет влизат едновременно счетоводна система и мост към банкови движения, въпросът не е само „кой може“, а и „кой трябва“ и при какви гаранции за сигурност, съвместимост и контрол.

Кратките срокове правят картината още по-остра. Поканата е публикувана на 21 януари, а крайният срок за подаване е 27 януари вечерта, с декриптиране на 28 януари в 13:00. Това времево прозорче може да е логично, ако реално има само един допустим доставчик и документацията е „за довършване“, но тогава тежестта пада върху възложителя да покаже убедително, че няма алтернатива поне за част от услугите. Особено за Oracle поддръжка и за интеграция „отворено банкиране“, които по своята природа не са „авторско право върху Конто 66“, а комбинация от системна администрация, интеграционни практики и регулаторно съответствие. Ако една част от предмета може да се изпълни от повече от един икономически оператор, а тя е принудително „залепена“ към софтуера на конкретен доставчик, това създава класически ефект на vendor lock-in чрез обществена поръчка, вместо чрез техническа необходимост.

Документите показват и друга линия, която в реални процедури често се превръща в „филтър“: формалните основания за отстраняване, изписани така, че да наказват несъществени грешки. В указанията за ценово предложение е записано, че при установена аритметична грешка участникът ще бъде отстранен, както и че ако каквато и да е информация, свързана с цена, се появи в който и да е документ извън ценовото предложение, участникът ще бъде отстранен. На теория това пази тайната на цената и дисциплинира офертата. На практика подобни разпоредби често се критикуват като непропорционални, защото не различават съществено нарушение от техническа грешка, която може да бъде изяснена без да се променя цената или конкуренцията. При поръчка, в която и без това е поканено само едно лице, подобна строгост изглежда по-малко като защита на равнопоставеност и повече като механизъм за „нулев риск от непредвиден участник“, ако кръгът внезапно се разшири.

Проектът на договор от своя страна закрепва няколко спорни архитектурни решения. Договорът влиза в сила „на датата на регистриране в деловодната система на възложителя“, тоест стартът е привързан към действие, което е изцяло под контрол на едната страна. Срокът е „до 12 месеца или до достигане на максималната стойност“, което на практика позволява изчерпване на бюджета преди края на периода при натрупване на услуги и анекси, включително по механизма за добавяне и премахване на поделения чрез анекси и месечни такси на поделение. В частта за план-програмата за параметризация и настройки се среща клауза, че при закъснение в ангажименти на някоя от страните сроковете „автоматично се удължават“, а новите срокове се „предоговарят“. Това е рецепта за размиване на отговорност и за невъзможност да се отграничи виновна забава от организационен хаос, особено когато става дума за внедряване на „Разпределение на разходи“ с реални данни назад, правила за разпределяемост и отчетност по направления.

Плащанията също заслужават въпрос. По договора се вижда, че в десетдневен срок от започване на изпълнението и издаване на фактура възложителят плаща цената за подновяване на правото на ползване, годишната поддръжка на Oracle и параметризирането на „Разпределение на разходи“. Тоест за поне една част от работата се предвижда плащане в началото, преди да е ясно какво точно е доставено и прието, като в същото време приемането по принцип се документира с протоколи. Ако има силни приемателни механизми и ясни критерии за резултат, авансови или ранни плащания могат да се защитят. Ако обаче критериите са размити, ранното плащане увеличава риска за възложителя и намалява лоста за качество. Допълнително е заложен режим на електронно фактуриране, при който изпълнителят предоставя online достъп до издадените електронни документи с потребител и парола, а „с предоставянето на достъп възложителят се счита уведомен“ и се задължава да плати. Това е удобна оперативна клауза, но повдига въпроси за доказуемост на връчване и за контрол в публична организация, когато уведомяването и счетоводният цикъл зависят от платформа на изпълнителя.

Най-острият договорен парадокс е другаде: страните „не носят отговорност“ за неизпълнение „поради обстоятелства, дължащи се на грешки на Операционната система, СУБД и вируси“, докато самият предмет включва платена годишна техническа поддръжка на Oracle, тоест на СУБД. Ако тази клауза остане в този вид, при спор за срив, уязвимост или проблем в базата данни изпълнителят би могъл да се позове на освобождаване от отговорност по линия „СУБД“, въпреки че е получил възнаграждение именно да поддържа СУБД. В същия дух стои и неустойката „10 пъти цената“ при нарушение на ограничения за предоставяне на софтуера на трети лица, която може да бъде приемлива като защита на права, но поставя въпроса за пропорционалност в отношения с публичен възложител и дали „цената“ се отнася до конкретна позиция или до обема на целия договор.

Накрая идва „отвореното банкиране“, което по дефиниция не е само „функция“, а интеграция към банкови системи, често през доставчик на услуги по PSD2 или през специфични банкови интерфейси, с управление на удостоверяване, токени, логове, права на достъп и изисквания за защита. В документацията се изисква предоставяне на информация за наличност и движение по 15 банкови сметки чрез тази функционалност, от датата на пускане в редовна експлоатация до изтичане на договора. В проекта на договор има общи текстове за GDPR и ЗЗЛД, но отсъствието на конкретизирани технически и организационни мерки, роли на администратор и обработващ, режим за подизпълнители и одитируемост при работа с банкови транзакционни данни оставя впечатление за празнина между „изискваме интеграция“ и „управляваме риска“. Когато се допуска електронен и физически достъп до сървъра на счетоводството и се очаква банков поток, минималният стандарт е да има ясни правила за достъп, сегментация, регистриране на действия, управление на инциденти и доказуеми процедури, а не само декларативно препращане към регламента.

Юридическият анализ започва от принципите. И по българското право, и по европейското право обществените поръчки се подчиняват на принципи на свободна конкуренция, равнопоставеност, недискриминация, публичност и прозрачност, както и пропорционалност. В българския режим това е концентрирано в принципите на ЗОП, а на европейско ниво е изрично в чл. 18 от Директива 2014/24/ЕС. Самият факт, че поръчката е подпрагова и възлагането е чрез покана до определени лица, не изключва действието на тези принципи; просто процедурният инструмент е по-лек. Когато възложителят обосновава покана до конкретно лице с „изключителни права“, обосновката трябва да е конкретна, доказуема и относима към целия предмет в степента, в която се ограничава конкуренцията. Ако „изключителните права“ покриват само определен софтуер, но поръчката включва услуги, които по естеството си могат да се предоставят и от други оператори, възниква риск от непропорционално ограничаване на пазара. Допълнително, когато се отказва разделяне на обособени позиции при разнороден предмет, възложителят следва да има рационална причина, защото европейската логика насърчава разделянето, когато то би увеличило конкуренцията и би дало шанс на специализирани изпълнители, без да компрометира изпълнението; иначе се стимулира технологична зависимост чрез административно решение, което е чувствителна тема при разходване на публичен ресурс.

По линия на условията за участие и отстраняване, санкцията „аритметична грешка = отстраняване“ и автоматичното отстраняване при споменаване на цена извън ценовото предложение могат да бъдат проблематични през призмата на пропорционалността и ефективната конкуренция, защото не правят разграничение между съществено нарушение и техническа грешка, която може да бъде изяснена без да се изменя офертата. Дори когато законът позволява стриктност, административната практика и съдебният контрол традиционно търсят баланс между формата и целта, така че процедурата да не се превръща в капан за дребни грешки, особено когато те не засягат сравнимостта и честността на оценката.

По договорната част, клаузата за влизане в сила по дата на регистриране в деловодната система поставя въпрос за равнопоставеност и предвидимост на договорното начало. Клаузите за автоматично удължаване и предоговаряне на срокове при закъснения по план-програма размиват изпълнимостта и могат да подкопаят санкционния режим, което е проблем при договори с публични възложители, където контролът и отчетността са част от обществения интерес. Най-сериозно е противоречието между платена поддръжка на Oracle и освобождаването от отговорност за неизпълнение поради грешки на „СУБД“: подобна клауза може да се тълкува като несъвместима с добросъвестното изпълнение и със самата насрещна престация, а при спор би отворила врата за твърдения за неравноправен договорен баланс и за фактическо обезсилване на предмета на услугата по поддръжката. По отношение на личните данни и сигурността, общите декларации за GDPR не са достатъчни, когато се обработват данни, които могат да съдържат лични идентификатори в банкови движения, и когато се допуска достъп до сървър с финансови записи; Регламент (ЕС) 2016/679 изисква законосъобразност, прозрачност и ограничение на целите, а при възлагане на обработване на външен изпълнител изисква договорни гаранции по чл. 28 и мерки за сигурност по чл. 32, а при висок риск и оценка на въздействието по чл. 35. Ако „отвореното банкиране“ минава през трети страни или подизпълнители, това следва да е изрично уредено, включително с технически и организационни мерки и одитни следи.

Изводът от документите не е присъда, а предупреждение: когато обществена поръчка е структурирана така, че да покани само един адресат, да събере разнородни ИТ услуги в един пакет и да заложи формални „мини“ за отстраняване, а договорът да остави ключови рискове неразпределени или противоречиво разпределени, общественият интерес изисква по-високо ниво на обосновка и контрол. В противен случай моралният въпрос „защо няма конкуренция“ се превръща в правен въпрос „дали ограничаването е необходимо, пропорционално и достатъчно мотивирано“, а оттам и в институционален въпрос за надзор от компетентните органи и за защита на публичния ресурс. Ако „Напоителни системи“ ЕАД и поканеният изпълнител имат допълнителни аргументи, доказателства за изключителност по целия обхват и конкретни мерки за сигурност и контрол, те могат да ги изложат публично; докато това не се случи, документите оставят усещане за процедура, в която изходът е известен още преди да е започнала.

Топ Преса потърси официална позиция от централното управление на „Напоителни системи“ ЕАД по имейл и по телефон, но към момента на приключване на материала не получихме отговор: изпратените въпроси останаха без реакция, а телефоните мълчаха. Единствената обратна връзка дойде от Бисер Михайлов, управител на клон „Струма–Места“, с когото успяхме да установим контакт, и който заяви, че решенията се вземали „нагоре“ и че той не може да влияе върху тях; по думите му „шефката си решава всичко“ и „никой не можело да ѝ се меси“, поради което отказа да поеме отношение или да даде позиция от името на дружеството.